20余年土地出让收入：从500多亿增至8.4万亿元

明年起，地方政府国有土地使用权出让收入(下称“土地出让收入”)将划归税务部门征收。这一消息引起市场广泛关注。

外界不只是关注税务征收土地出让收入可能带来的影响，也关注规模庞大的土地出让收入本身。不断创新高的土地出让收入，被视为房价居高不下的原因之一。

1998年中国住房市场化改革启动后，地方政府开始更加注重通过卖地获取财政收入，以推动城市建设和地方经济社会发展。这也使得土地出让收入快速增长。

根据官方数据，1998年地方土地出让收入为507亿元，而2020年这一收入规模已高达8.4万亿元，增长约165倍。

尽管土地出让收入受当前宏观经济环境、土地出让市场等影响，收入有涨有跌，但总体呈现上涨态势。尤其是中国经济进入新常态，财政收入进入中低速增长区间，叠加大规模减税降费，地方为了弥补收支缺口，更加依赖土地出让收入。

2015年以来，土地出让收入稳步增长，占国内生产总值比重一路上升，2020年达8.3%。受疫情冲击，2020年地方财政资金紧张，不少地方收入明显下滑，更加依赖卖地收入来弥补收支缺口。

财政部数据显示，2020年国有土地使用权出让收入84142亿元，同比增长15.9%。预计，2021年将与去年基本持平。

从另一方面看，土地出让成本也不小。地方获取的土地出让收入相当大一部分花在拆迁补偿等方面，可调配一般公共预算收入规模并不大。

粤开证券研究院数据显示，土地出让收入中约52%用于征地和拆迁补偿，约23%用于土地整理支出，约11%用于城市建设支出，约1%用于农村基础设施建设，实际可完全可支配的财力占比不大。

与此同时，不同省份土地出让收入差异也较大。

根据粤开证券研究院数据，2019年江苏、浙江土地出让收入居全国前二，均超8000亿元。山东以6086亿元位居第三，广东以5529亿元紧随其后。这些省份均位于东部，且一般公共预算收入规模位居全国前列。

地方土地出让收入占当地一般公共预算收入比重可以视为土地财政依赖度，比重越高依赖度越高。2019年土地依赖度位居前列的省份分别是浙江、安徽、江苏、山东、江西、贵州、湖北等地，这些地方土地财政依赖度在90%~120%。

粤开证券研究院副院长罗志恒认为，东部经济发达、土地市场活跃，一般公共预算收入、土地出让金收入占比较高;西部和东北地区一般公共预算收入占比偏低，自身财政能力较弱，依赖中央转移支付及税收返还。

今年7月1日起，将率先选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南以省(区、市)为单位开展土地出让金征管职责划转税务部门试点。其中，土地财政依赖度排名居前列的浙江、安徽纳入了试点范围。

一些地方高地价推高了房价，地方借土地变相融资推高债务以及部分土地征收拆迁补偿不合理等问题，使得土地出让收入制度受到质疑。一些人误以为此次税务征管土地出让收入意味着土地出让收入制度终结。

多位财税专家告诉第一财经，税务征管土地出让收入只是征管职责调整，有利于征管更加高效规范，不影响土地出让收入制度。这一制度不会终结，会进一步优化完善。

罗志恒认为，土地财政有功有过，不可妖魔化，也不可过度夸大，应理性、客观认识。比如，土地财政收入为地方提供大量财政收入来源，有力地推动了城镇化进程，带动了经济的发展。土地财政潜力在逐步透支，未来土地财政可持续性面临挑战，可以通过开征房地产税为地方筹集收入，来对冲土地财政收入下行，调节财富分配不均，完善地方税体系。